Hur kan kommunerna i sin offentliga upphandling undvika att en utländsk städare blir utnyttjad?
Enligt Kirsi-Maria Halonen bör riskbranscher vidkännas och tas i beaktande i upphandlingar. Bild: Seppo Sirkka
Kommunerna använder sig av ekonomisk makt när de köper städtjänster av privatföretag. Enligt docent Kirsi-Maria Halonen behärskar kommunerna grunderna i konkurrensutsättning men identifierar inte nödvändigtvis tillfällen där de skulle ha möjlighet till frivillig påverkan.
Det har rapporterats om alarmerande fall med omfattande dumpning av utländska arbetstagares anställningsvillkor i städarbete som beställts av kommuner (Helsingin Sanomat 10.1.2020).
Det är ohållbart att man med skattemedel i olika grad utnyttjar icke-språkkunniga arbetstagare. Hur kan kommunerna försäkra sig om att allt går rätt till när deras skolor och sjukhus ska städas?
Frågan besvaras av Kirsi-Maria Halonen, som är docent i offentlig upphandling vid Lapplands universitet. Hon har forskat i och arbetat med reglering av offentlig upphandling i 15 år och skrivit en doktorsavhandling om ämnet.
”Kommunernas upphandlingsenheter känner lagstiftningen och följer minimikraven men tänker inte nödvändigtvis på vilka frivilliga insatser de skulle kunna göra utöver det”, säger Halonen.
”Om man identifierar risker för missbruk inom någon bransch, bör man förbereda sig på det vid konkurrensutsättning.”
Övervakningen av konkurrensutsatta städarbeten har en stor betydelse. Halonen betonar kommunens uttalade föresatser och sätt att kommunicera.
”Kommunen kan till exempel i sin anbudsförfrågan betona att lagar och allmänt bindande kollektivavtal ska följas på alla arbetsställen i kommunen. Kommunen skulle också av sina avtalsparter kunna förutsätta regelbunden rapportering om vilka underleverantörer som används och vilka personer som utfört arbetet samt vilka anställningsvillkor som tillämpats. För att stärka denna förpliktelse kan olika sanktioner skrivas in i kontraktet. Det skulle visa att kommunen tar de anställdas rättigheter på allvar”, säger Halonen och fortsätter:
“Om ett städföretag sedan bryter mot förpliktelserna eller ger felaktiga uppgifter i sina rapporter skulle det vara en grund för att häva avtalet och utesluta aktören från följande anbudsförfarande. När det är klargjort att kommunen följer med hur arbetet verkställs under avtalsperioden förebygger man samtidigt missbruk.”
Upphandlingsenheten har inte enligt Halonen någon allmän roll som övervakare av anställningsvillkoren, utan dess kontrollmöjlighet gäller det enskilda kontraktet. Därför lyfter hon fram arbetarskyddstillsynens betydelse.
”Tanken om att öka arbetarskyddstillsynen och bestämma en administrativ sanktionsavgift är bra”, säger hon.
Beställaransvarslagen lämpar sig för till exempel sådant arbete som utförs i beställarens utrymmen. Den förutsätter att kommunen utreder bl.a. de anställningsvillkor som de blivande avtalsparterna tillämpar för sina anställda.
När arbetet utförs av en kedja av underleverantörer kan upphandlingsenheten enligt Halonen be om uppgifter gällande hela kedjan, trots att beställaransvarslagen inte förutsätter det för andra än den första samarbetsparten.
Leverantören ska enligt upphandlingslagen dessutom lämna uppgifter (minst namn, kontaktuppgifter och rättsliga företrädare) till beställaren om sådana underleverantörer som arbetar i beställarens utrymmen.
”Man kan inte vara ovetande om vem som levererar städtjänster i kommunens skola. Namnen på företaget och dess företrädare måste enligt upphandlingslagen meddelas till beställaren”, konstaterar Halonen.
Den fackliga rörelsen föreslår att luckorna i upphandlingslagen ska täppas till, men Halonen hittar fler möjligheter i lagstiftningen som kommunerna redan nu skulle kunna ta i bruk om de ville. De kan till exempel utesluta företag som handlar felaktigt.
Den upphandlande enheten ska förkasta ett onormalt lågt anbud om det låga priset beror på att lagstiftningen eller förpliktelserna i kollektivavtal har försummats.
Också om en person i ledande ställning i företaget har en lagakraftvunnen dom för brott inom den grå ekonomin bör företaget uteslutas. Det har väckt förundran att ett företag kan fortsätta i anbudsförfarandet trots en fällande dom i tingsrätten om domen överklagas till hovrätten.
Halonen manar kommunerna att också i sådana fall göra ett övervägande.
”Om det förekommer allvarliga brister i företagets yrkesutövande, som exempelvis förseelser gällande arbetslagstiftningen eller allmänt bindande kollektivavtal, så kan kommunen också utan en lagakraftvunnen dom utesluta företaget ur anbudsförfarandet”, säger Halonen.
Fackföreningarna har krävt en skärpning av upphandlingslagen bl.a. så att försummelse av kollektivavtal skulle vara en obligatorisk grund för uteslutning. Det kan man förstå. I städarbete utgör ju arbetskraftskostnaderna merparten av företagets totala kostnader, vilket gör det lockande att konkurrera just genom att ge avkall på anställningsvillkoren.
Kommunernas fullmäktigledamöter har inflytande på kommunens upphandlingsriktlinjer.
Halonen säger att fullmäktigledamöterna har många möjligheter att påverka kommunens anskaffningar om de vill. Fullmäktige är med och utarbetar kommunens upphandlingsstrategi och -anvisningar, där man kan skriva in strängare förpliktelser än lagen föreskriver, till exempel för anbudsförfaranden som gäller städning i kommunen.
”De förtroendevalda i fullmäktige och nämnder är också med och beslutar om stora upphandlingar, vilket gör det möjligt att direkt påverka enskilda anskaffningar”, säger Halonen.
Lättare att identifiera risker för de mänskliga rättigheterna
Social hållbarhet är ett tema i den nationella strategin för offentlig upphandling, som bereddes inom finansministeriets och Kommunförbundets åtgärdsprogram för offentlig upphandling. En av åtgärderna inom programmet är att skapa ett verktyg som hjälper de upphandlande enheterna att identifiera riskerna för de mänskliga rättigheterna vid upphandling. Betydande riskbranscher ska bland annat identifieras. Jag hoppas att kommunerna tar verktyget i bruk när det blir klart.
De situationer som kommit fram i offentligheten är oönskade. Upphandlingsenheterna bör aktivt utnyttja de möjligheter upphandlingslagen ger för att utreda anbudsgivarnas bakgrund och priser, och samtidigt fundera på hurdana utredningsmetoder och avtalsvillkor som kan tillämpas vid sidan om upphandlingslagen.
Mer resurser för kontroll
Jag håller med Kirsi-Maria Halonen: inte ens de grövsta förseelserna gällande underbetalning upptäcks eftersom resurserna för kontroll är små hos både regionförvaltningsverket och huvudentreprenören.
Dessutom har man tydligen i en stor del av kommunerna inte ens tänkt på att det hör till dem att kontrollera att anställningsvillkoren uppfylls också i upphandlade tjänster. Kanske de kommunala upphandlarna skulle vakna upp om det också för deras kontrakt skulle ställas särskilda villkor om att det är obligatoriskt att uppge bl.a. anställningsvillkor. För närvarande gäller den förpliktelsen bara statlig upphandling. De här förändringarna borde skrivas in i upphandlingslagen, liksom också bekräftandet av kvalitetskriterier, alltså att man i upphandlingen inte ser endast till priset, utan även till kvaliteten på tjänsterna.
